REVISTA ESPECIALIZADA
JUSTICIA ELECTORAL Y DEMOCRACIA
Número 9 Año 8 Julio 2025 e- ISSN: 2960-8155
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Resumen:
Este trabajo realiza una aproximación a las
“3J” que forman parte del sistema de justicia
electoral: Justicia, Jurisdicción y Jurisprudencia
electoral, conceptos con su propia definición
y elementos que matizan los diversos
tipos de sistemas y organismos electorales
existentes, utilizando como ejemplo algunos
países latinoamericanos, pero centrándose
específicamente en el caso de El Salvador.
También se aborda el fenómeno del lawfare,
describiendo sus orígenes y evolución como
concepto de reciente data, con especial énfasis
en su incidencia electoral. En este contexto,
se desarrolla la noción de lawfare electoral,
dando a conocer el caso concreto de la
cancelación del partido Cambio Democrático
en el año 2018, como una manifestación de
tal fenómeno en contra de la candidatura
presidencial de Nayib Bukele para las
elecciones salvadoreñas en el año 2019.
Finalmente, se ofrecen algunas propuestas
de acciones para contrarrestar los efectos del
lawfare electoral, con ayuda del fortalecimiento
institucional y el respeto del ordenamiento
jurídico.
* Doctor en Derecho. Fue Magistrado del Tribunal Supremo Electoral, miembro de la Junta de Vigilancia de los
Partidos Políticos y de la Comisión Electoral de COPAZ, redactora del Código Electoral post conflicto armado. Profesor
universitario. Abogado de la Universidad Complutense, Madrid, España. Cuenta con Postgrados en Humphrey Institute
of Public Affairs, Minessota - USA; Institute International d´Administration Publique, París - Francia; y, en la Universidad
Tecnológica de El Salvador. Ha sido consultor en proyectos relacionados con elecciones y democracia en más de 20
países, con EAD/DPPA/UN; UPD/OEA; NDI, IFES, IDEA International, CAPEL, Centro Carter, entre otros. Algunas de
sus publicaciones son: El dinero y la democracia; Dos siglos de elecciones en Centroamérica; La Utopía continua;
Historias y Memorias; Le systeme electoral des Etats-Unis; Haiti 200 years of elections and constitutions. Actualmente,
es Vicepresidente de la República de El Salvador. Correo electrónico: felixulloa0604@gmail.com
Recepción: 02/10/2024
Revisión pares: 27/02/2025 – 28/02/2025
Aceptación: 24/05/2025
Publicación: 17/07/2025
La justicia electoral como instrumento
de la política partidista:
El Lawfare Electoral
Electoral justice as an instrument of partisan
politics: Electoral Lawfare
* Félix Ulloa Garay
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Palabras clave:
Justicia electoral, jurisdicción electoral, jurisprudencia electoral, lawfare electoral, Nayib
Bukele.
Abstract:
This paper makes an approximation to the “3Js” that are part of the electoral justice
system: Electoral Justice, Electoral Jurisdiction and Electoral Jurisprudence, concepts with
their own definitions and elements within them, various types of systems and existing
electoral bodies are nuanced, using as an example some Latin American countries, but
focusing specifically on the case of El Salvador. It also addresses the phenomenon of
lawfare, describing its origins and evolution as a recent concept, focusing on its electoral
incidence, and expanding its development, meaning: the electoral lawfare, making known
the specific case of the cancellation of the “Cambio Democratico” party in 2018 as a
manifestation of such phenomenon against the presidential candidacy of Nayib Bukele
for the Salvadoran elections in 2019. Finally, some proposals are offered for actions
to be taken to counteract the effects of electoral lawfare, with the help of institutional
strengthening and respect for the legal system.
Keywords:
Electoral justice, electoral jurisdiction, electoral jurisprudence, electoral lawfare, Nayib
Bukele.
Introducción
¿Qué es la justicia electoral, quién la administra y bajo qué términos? ¿Cómo la
diferenciamos o integramos con otros conceptos como la jurisdicción electoral y/o
la jurisprudencia electoral? ¿Existe un estudio diferenciado sobre estas 3J? ¿Se puede
concebir un lawfare en materia electoral?
Estas y otras preguntas de igual naturaleza podrían ser parte de un trabajo de mayor
extensión; sin embargo, nos centraremos en proponer una definición de cada uno de
esos tres conceptos y su aplicación en nuestro país; así como una breve mención de
otros países del continente, tomando como caso de estudio la cancelación del partido
Cambio Democrático, en El Salvador, donde se puede observar con meridiana claridad,
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No existe un sistema de justicia electoral
único en el mundo, pues cada país
posee su propio ordenamiento jurídico e
institucionalidad, diseñados de acuerdo
con sus necesidades. A grandes rasgos, se
puede decir que existen cuatro grandes
modelos, según la naturaleza del órgano
emisor de la decisión final, sobre las
impugnaciones relacionadas con la
validez y resultados de las elecciones,
sean éstas legislativas o presidenciales.
Así, la primera categoría, será la efectuada
por medio de control legislativo, bien
por una Asamblea Legislativa (Congreso
o Parlamento) de cada país; la segunda,
es un control a través de un órgano
jurisdiccional, el cual puede ser un
tribunal ordinario dentro de la Función
Judicial, un tribunal constitucional, un
tribunal administrativo o un tribunal
especializado en materia electoral sin
labores administrativas; la tercera, es
el control realizado por un organismo
administrativo electoral con atribuciones
jurisdiccionales, este es el caso del
Tribunal Supremo Electoral de El Salvador;
y, la cuarta, es el control realizado por un
órgano Ad- Hoc transitorio, esto podría
surgir como solución institucional interna,
como en Nepal en 2008, o auspiciado
por organismos internacionales como en
Camboya en 1993 o Bosnia y Herzegovina
en 1996, y gran parte de países africanos;
con el objetivo de garantizar la celebración
de elecciones libres, justas y auténticas
en condiciones de igualdad para superar
conflictos de un país.
Cuando se toma como base una
clasificación como la propuesta, es
preciso aclarar que se deja de lado otro
tipo de impugnaciones relacionadas
con la materia electoral, pero no tienen
que ver con los resultados definitivos
y su validación, podría generarse otra
categorización donde se incluya la
fiscalización de partidos políticos,
impugnaciones al registro electoral, entre
otros.
Sistema de justicia electoral
la manipulación de la justicia electoral lato sensu, la distorsión de la jurisprudencia
electoral por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia y la invasión en
la jurisdicción electoral, privativa del Tribunal Supremo Electoral, como órgano máximo
en la materia electoral.
En El Salvador, los conceptos a los cuales nos referiremos aún se encuentran en fase de
elaboración, aunque deberían ser parte de un diseño institucional más ambicioso que
nos condujera a la creación, de una vez por todas, de un sistema de justicia electoral que
involucrara las 3J, evitando la manipulación de la justicia electoral en beneficio de unos
y por ende en perjuicio de otros.
La justicia electoral como instrumento de la política partidista: El Lawfare Electoral
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Siguiendo con la mención del sistema de
justicia electoral, no se puede establecer si
uno es mejor que otro, pues cada uno posee
elementos distintos; lo que procedería es
hacer una clasificación que atienda a las
características del Estado mismo, pues
cuando son Estados federales adoptan
un carácter local distinto en cuanto a
su funcionamiento, como es el caso de
Estados Unidos, Canadá, Brasil o México;
de estos dos últimos, más adelante, se
abordará brevemente su conformación.
En general, independientemente de las
clasificaciones a las cuales atienda el
sistema de justicia electoral de un país,
se pueden identificar algunos elementos
básicos que suelen estar presentes, sin ser
los únicos, pues no solo podemos hablar
de la teorización como tal, sino más bien
entender el sistema en su totalidad con
todos los componentes que lo integran y
sobre esa base elaborar su desarrollo:
a) Legitimidad Electoral: asegura los
procesos electorales deben realizarse
de acuerdo con la Constitución y las
leyes vigentes, protegiendo la voluntad
popular. Un sistema de justicia electoral
efectivo es aquel donde la legislación
está completamente definida y clara y,
por tanto, su aplicación no da lugar a
dudas.
b) Protección de Derechos: el sistema
mismo defiende los derechos políticos
y electorales de los ciudadanos,
garantizando la participación
equitativa. Esta debe ser una de las
finalidades primordiales de la justicia
electoral y todos sus elementos.
c) Resolución de Controversias: el
sistema de justicia electoral debe brindar
los mecanismos para resolver disputas
electorales de manera imparcial y
eficiente. Una verdadera justicia
electoral está integrada por jueces
electorales, capaces de impartirla con
el suficiente argumento, imparcialidad
y motivación en sus resoluciones.
d) Transparencia y Control: este
elemento implica la vigilancia de los
procesos electorales, efectuada por
organismos del mismo sistema de
justicia electoral, evitando fraudes y
garantizando su transparencia y no
solo de las elecciones, sino también
de todos los procesos contencioso
electorales, controversias y los medios
de impugnación sometidos a su
conocimiento.
Aparte de elementos doctrinarios, en
este trabajo se planteará la existencia
de un sistema de justicia electoral sobre
la base de las “3J”, donde se incluye la
justicia electoral propiamente dicha, la
jurisdicción electoral y, finalmente, la
jurisprudencia electoral.
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La justicia electoral en El Salvador
posee una evolución histórica reciente
pues, como en la mayoría de países
de Centroamérica, sus actuales
constituciones datan de la década de
1980; en nuestro país la Constitución del
1983 contemplaba el Consejo Central de
Elecciones, el cual evolucionó a Tribunal
Supremo Electoral, tal cual lo conocemos
ahora, en la Reforma Constitucional de
1991, siendo el organismo especializado
y máxima autoridad en materia electoral,
encargado de impartir la justicia electoral;
sin embargo, no ha podido obtener la
relevancia esperada en esta materia,
limitándose a la celebración de elecciones
más o menos aceptables.
En esta ocasión, no nos referimos a la
justicia como valor o como un fin a
alcanzar, más bien la justicia electoral
es aquella formada por el conjunto de
instituciones, normas y procedimientos
garantes de la correcta aplicación de
las leyes electorales y la resolución
de disputas surgidas en el proceso
electoral; tiene como objetivo asegurar
la transparencia, equidad y legalidad de
las elecciones protegiendo los derechos
de los votantes y los candidatos.
Para José de Jesús Orozco (2019), el
término justicia electoral es ambiguo,
ya que puede tener varios significados;
en un sentido meramente técnico, hace
referencia a los mecanismos de carácter
procesal encaminados a garantizar que
los actos y procedimientos electorales
estén ajustados a lo establecido en la
Constitución, tratados internacionales y
las leyes, además de proteger, restaurar o
reparar derechos político-electorales.
En línea con ensayar una definición, Fix-
Zamudio (1992) propone un significado
al término, estableciendo como justicia
electoral el sistema de medios de
impugnación en materia electoral, sean de
naturaleza administrativa, jurisdiccional
o legislativa; es decir, el conjunto de
juicios o recursos específicos cuyo objeto
es confirmar, revocar o modificar actos
o resoluciones electorales. El concepto
propio trasciende la simple aplicación del
marco jurídico; también es un factor dentro
del diseño global y de la conducción de
todo proceso electoral e influye en las
acciones de las partes interesadas que
participan en dichos procesos (IDEA
International, 2010).
Justicia Electoral
Jurisdicción Electoral
La jurisdicción hace referencia ineludible
a la función jurisdiccional realizada por el
Estado, la cual en conjunto con las otras
funciones primordiales -legislativa y
administrativa- forman la tríada orgánica de
los Estados modernos, con los parámetros
de independencia e interrelación entre
ellos, a esto podemos agregarle la Función
Electoral, la cual incluye dos parámetros de
acción: uno administrativo de elecciones,
La justicia electoral como instrumento de la política partidista: El Lawfare Electoral
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que comprende la planeación, ejecución
y evaluación de elecciones; y, otro
jurisdiccional debiendo recibir, tramitar,
diligenciar y resolver controversias
derivadas de la actividad electoral.
Los diseños institucionales para realizar la
función administrativa o jurisdiccional son
variados; en el caso salvadoreño, ambas
facultades se encuentran concentradas
en el Tribunal Supremo Electoral, el cual
por Constitución en su artículo 208, es la
máxima autoridad en la materia. Si nos
centramos en la función jurisdiccional,
de forma general, podemos mencionar
algunos principios requeridos para su
correcto desarrollo: seguridad jurídica,
tutela judicial, imparcialidad, supremacía
constitucional, legalidad, igualdad,
derecho de audiencia, independencia,
autonomía, probidad, entre otros,
aplicables a las diversas ramas del Derecho.
Pero, si somos más específicos en
cuanto a la jurisdicción electoral, a
los mencionados, deben agregarse los
principios de certeza, objetividad y
transparencia. Estos exigen que los actos
electorales se sustenten en información
clara y confiable, libre de manipulaciones
o adulteraciones y con independencia de
las opiniones, creencias o pensamientos
e incluso intereses de los integrantes
de los órganos electorales, procurando
reducir la posibilidad de errar; así como
la eliminación de la vaguedad o la
ambigüedad, duda o suspicacia, buscando
que adquieran el carácter de auténticos.
Esa autenticidad está consignada en el
artículo 21 de la Declaración Universal
de Derechos Humanos, reconociendo el
derecho de las personas a participar en
el gobierno de su país directamente o
por medio de representantes electos en
elecciones auténticas (Rebollo Fernández,
2000).
En la actividad jurisdiccional electoral
también debe estar presente el principio
de conservación de los actos válidamente
celebrados, el cual es derivado del aforismo
latino “utile per inutile non vitiatur”, y
significa que lo útil no debe ser viciado
por lo inútil; si un acto ha sido viciado
parcialmente no debe ser totalmente
nulo, siempre y cuando las partes que
lo conforman pueden subsistir de forma
separada. En materia electoral, la voluntad
del cuerpo electoral mediante la emisión
del voto es una categoría constitucional
de expresión de voluntad soberana que
debe ser respetada para obtención de los
cargos sometidos a comicios.
Entonces, la jurisdicción electoral es la
competencia de determinados órganos
del Estado para conocer y resolver sobre
las controversias y conflictos presentados
en dicho ámbito. Estos órganos pueden
ser tribunales electorales o jueces con
facultades específicas para intervenir en
procesos relacionados con elecciones;
la sola existencia de una jurisdicción
electoral es un reconocimiento tácito a la
autonomía del Derecho Electoral frente a
otras ramas del Derecho, lo cual también
implica autonomía para los organismos de
ejecución administrativa y jurisdiccional.
Se incluye la independencia en la toma
de decisiones, aun cuando en el diseño
institucional de cada país esté inserto
dentro del poder judicial o sus integrantes
hayan sido propuestos por partidos
políticos en un organismo distinto.
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Otros temas transversales a la autonomía
e independencia de los organismos con
jurisdicción electoral son la autonomía
financiera y las atribuciones normativas,
pudiendo llegar a darles facultad de
iniciativa de ley en lo referente a la materia
electoral; así como la posibilidad de emitir
reglamentos, lineamientos, instructivos
y otros, los cuales permitan desarrollar
mejor sus funciones.
En el establecimiento de una verdadera
jurisdicción electoral deben incluirse
diversos criterios y podrán variar a medida
que se quiera profundizar al respecto; no
obstante, existen elementos básicos a
considerarse:
a) Competencia especializada: la
jurisdicción electoral se ejerce por
tribunales o jueces especializados en
Derecho Electoral; los criterios de
conformación de dichos tribunales
pueden variar entre países; sin embargo,
los profesionales que integren estas
instituciones deben tener conocimiento
del Derecho Electoral, más allá de otros
criterios accesorios.
b) Autonomía e independencia:
los órganos jurisdiccionales en
materia electoral deben operar con
independencia del poder político
para garantizar imparcialidad; esa
autonomía no solo está relacionada con
temas presupuestarios, sino también
con cuestiones administrativas,
funcionales y lo pertinente al ejercicio
de sus competencias, mayormente en
la toma de decisiones y resolución de
conflictos.
c) Control de legalidad: debe existir
un mecanismo de evaluación de la
legalidad de los actos y decisiones
dentro del proceso electoral,
incluyendo la validación de resultados
y demás actuaciones ocurridas durante
las elecciones. Se convierte en una
instancia a la cual acudir ante eventuales
exigencias, disconformidades,
demandas y solicitudes derivadas de
aquellas.
d) Carácter vinculante: las decisiones
de los tribunales electorales tienen
un carácter definitivo y vinculante
para las partes involucradas, esto
atendiendo a cada una de las instancias
agotadas en el proceso (principio de
preclusión) pudiendo existir medios
de impugnación ante tribunales
superiores.
Respondiendo una de las preguntas
iniciales, sobre quién administra la
justicia electoral, en general, es el Estado
como ente regulador de toda la actividad
ocurrida en su territorio. Siendo las
elecciones y los procesos derivados de
las mismas, una actividad estatal donde
participa el pueblo soberano, es en la
especificidad de la jurisdicción electoral,
donde pueden existir variaciones de los
tribunales competentes para conocer sobre
la materia, pues no hay un diseño único en
cuanto a ello, teniendo en Latinoamérica
distintas formas de jurisdicción electoral.
Los diseños institucionales de un país u
otro, en cuanto a su jurisdicción electoral
no determinan el éxito o fracaso de
cada uno de los sistemas de justicia
electoral, pero en el caso de El Salvador,
prácticamente poseemos una sola
autoridad permanente, en donde recaen
tanto las funciones administrativas como
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jurisdiccionales, lo cual ha sido criticado
por diversos estudiosos de la materia, pero
además de ser una institución monista,
unitaria y concentrada, su composición
cuasi partidaria ha sido cuestionada en
diversos momentos, desde su creación,
pues tres de sus cinco magistrados son
nombrados directamente a propuesta de
los partidos políticos, según los resultados
de la última Elección Presidencial.
Si bien existen organismos menores en la
jerarquía de nuestro sistema electoral, con
respecto del Tribunal Supremo Electoral,
como lo son las Juntas Electorales
Departamentales (JED) y las Juntas
Electorales Municipales (JEM), no tienen
un carácter permanente y su conformación
también es a propuesta de los partidos
políticos, atendiendo a los resultados
de las elecciones legislativas anteriores
al proceso a iniciar y los demás de sus
miembros elegidos mediante sorteo entre
los otros partidos políticos contendientes.
Lo anterior, no necesariamente genera
un problema en la garantía de un juez
imparcial al momento de impartir justicia
en materia electoral, pero muestra el
desgaste de un diseño el cual obedeció
a una realidad distinta, derivada del fin
de la guerra civil salvadoreña y cuya
institucionalidad fue permeada por los
poderes fácticos, que prácticamente
ordenaban qué hacer o no dentro del
TSE, tal es el caso que plantearemos más
adelante, con la cancelación del partido
Cambio Democrático (CD).
Contrastando con algunos ejemplos,
en Brasil la jurisdicción electoral está
formada por el Tribunal Superior Eleitoral
(TSE), máxima autoridad de la materia
encargado de organizar y supervisar
las elecciones federales, estatales y
municipales. El TSE también resuelve
disputas relacionadas con la legalidad
de las elecciones, la elegibilidad de los
candidatos y las infracciones electorales
(Ferreira, 2014).
La jurisdicción electoral brasileña, en
escalones jerárquicos menores con
respecto al TSE, está integrada por los
Tribunais Regionais Eleitorais (TREs),
cuya función es operar en cada uno de
los 26 Estados de Brasil, así como en
el Distrito Federal, encargándose de
supervisar y administrar las elecciones en
sus jurisdicciones y de resolver disputas
electorales a nivel estatal y municipal,
previo a ser escalados al TSE. Cada TRE
está compuesto por jueces provenientes
de la justicia federal, estatal y de abogados
designados por el TSE.
El nivel jerárquico básico, en la jurisdicción
electoral de Brasil, lo conforman los
Juízes Eleitorais, quienes actúan en
primera instancia como responsables
de la organización y supervisión de las
elecciones en municipios específicos;
además de manejar el registro de
votantes, la emisión de títulos de elector
y la resolución de disputas menores. Estos
funcionarios son designados de entre los
jueces de derecho de justicia común y su
jurisdicción cubre áreas más pequeñas,
como municipios.
Otro ejemplo a considerarse es el de
México, geográficamente situado más
cerca de El Salvador. El diseño de su
jurisdicción electoral está encabezado
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por el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación (TEPJF),
máximo órgano jurisdiccional en materia
electoral; su función principal es resolver
impugnaciones de elecciones federales y
locales, además de proteger los derechos
político-electorales de los ciudadanos.
Sumado al TEPJF, existen tribunales y
órganos electorales de menor jerarquía, los
cuales son las Salas Regionales del TEPJF,
distribuidas en cinco circunscripciones
plurinominales a lo largo de México,
encargadas de resolver impugnaciones
relacionadas con elecciones locales,
elecciones de diputados y senadores,
así como otros asuntos electorales antes
de ser escalados a la Sala Superior; cada
Sala Regional está integrada por tres
magistrados especializados en Derecho
Electoral.
En la jurisdicción electoral mexicana,
los organismos básicos son los
Tribunales Electorales Locales, los que
se encuentran en cada Estado de la
República Mexicana, con atribución para
resolver impugnaciones relacionadas
con elecciones estatales y municipales.
Estos tribunales tienen la competencia
para resolver disputas sobre la validez de
elecciones y la protección de derechos
político-electorales en el ámbito local;
están integrados por magistrados
designados por los congresos estatales.
Ambos ejemplos obedecen a diseños de
Estados federales, también son dos de los
países más avanzados en materia electoral
de Latinoamérica, particularmente
Brasil, pues han desarrollado sus propias
máquinas con software y hardware para
efectuar votaciones mediante mecanismos
electrónicos.
Jurisprudencia Electoral
La jurisprudencia electoral es el conjunto
de decisiones y sentencias emitidas
por tribunales electorales interpretando
y aplicando las leyes electorales. Esta
jurisprudencia establece precedentes, los
cuales guían la interpretación futura de
la legislación electoral y la resolución de
disputas en este ámbito (Martínez Porcayo,
2008).
No vamos a distinguir el origen etimológico
de la palabra jurisprudencia, ni tampoco
vincularlo con su parte electoral explicando
su evolución e historia, pues abundante
información podríamos encontrar sobre el
tema; el ejercicio sería ir de lo general a
lo específico. No obstante, en este trabajo
se propone la mención de dos tipos de
jurisprudencia electoral, atendiendo a las
fuentes de dónde emana.
Así hablaremos de jurisprudencia electoral
formal, la cual es emitida por el tribunal
u organismo especializado en materia
electoral; sus decisiones se vuelven
vinculantes para los inferiores jerárquicos
en dicha materia. Estamos frente a
jurisprudencia electoral material, cuando
es producida por tribunales distintos al
especializado en el ámbito electoral, -por
lo general tribunales constitucionales o
administrativos-, pero su relevancia es
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indudablemente electoral; sin embargo,
han necesitado una adecuación normativa
para su acatamiento.
La producción de jurisprudencia electoral
formal debe estar limitada de manera
exclusiva al organismo encargado de
impartir justicia electoral, permitiendo la
interpretación de normas legales e incluso
constitucionales, siempre y cuando sean
exclusivas de temas electorales, un ejemplo
de ello nos lo brinda la Constitución
de Costa Rica, que en su artículo 102,
numeral tercero, establece lo siguiente:
“El Tribunal Supremo de Elecciones tiene
las siguientes funciones: […] 3. Interpretar
en forma exclusiva y obligatoria las
disposiciones constitucionales y legales
referentes a la materia electoral”.
En El Salvador hubo una gran cantidad de
resoluciones y sentencias emitidas por
la Sala de lo Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia (2009 a 2018), cuyo
impacto en el sistema electoral significó
una sustancial modificación; dichas
sentencias encajan en la categoría de
jurisprudencia electoral material, con
la particularidad de no simplemente
expulsar del ordenamiento jurídico a
una norma, sino de ordenar al órgano
legislativo la emisión de nueva normativa
o, en su caso, la reforma de la legislación
electoral vigente (Ulloa, 2016).
Lo anterior podría verse como una
intromisión de la Sala de lo Constitucional
en materia eminentemente electoral
e incluso invadir el principio de
configuración legislativa, privativo de
la Asamblea Legislativa, al ordenarle
la modificación de la legislación. De
hecho, los cambios más relevantes del
sistema electoral salvadoreño han sido
derivados de las resoluciones y sentencias
de dicha Sala, encontrándose entre
ellos la posibilidad de candidaturas no
partidarias, votación por rostro mediante
listas cerradas y desbloqueadas para
diputados a la Asamblea Legislativa,
voto cruzado y la masificación del voto
desde el extranjero ejecutada en las
elecciones de este año, donde se pudo
votar para Presidente y Vicepresidente,
y para diputados nacionales, debiendo
efectuarse modificaciones para ampliar
la participación a elecciones de Concejos
Municipales y diputados al Parlamento
Centroamericano - PARLACEN (Ulloa, 2016).
Existen elementos básicos que permiten
sostener la existencia y desarrollo de la
jurisprudencia electoral, como se detalla
a continuación:
a) Interpretación de la Ley Electoral: la
jurisprudencia electoral clarifica y detalla
la aplicación de las normas electorales.
En ese sentido, las sentencias emitidas
por la autoridad superior en materia
electoral constituyen jurisprudencia,
pues ningún otro organismo del Estado
es competente para regular, aplicar
y ejecutar lo referente a la materia
electoral.
b) Precedente judicial: las decisiones
judiciales en materia electoral sientan
precedentes para orientar futuras
resoluciones. Ningún caso se
resolverá igual que otro; no obstante,
ante circunstancias similares, la
aplicación de la norma debe ser similar,
generando seguridad jurídica en las
resoluciones y sentencias, evitando
contradicciones.
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c) Adaptabilidad y evolución: la
jurisprudencia evoluciona con las
nuevas realidades políticas y sociales,
adaptando la interpretación de las
leyes a contextos cambiantes. Por ello,
corresponde al organismo competente
-generalmente a la misma autoridad
en materia electoral- realizar dichas
interpretaciones.
d) Seguridad jurídica: proporciona
estabilidad y predictibilidad en la
aplicación de las normas electorales
garantizando un trato equitativo.
Cuando el organismo especializado
genera una línea jurisprudencial, esta
se articula con la norma secundaria
brindando certeza en la interpretación
y aplicación de la ley respectiva.
Podría generarse una dicotomía entre
los sistemas de protección de derechos
ciudadanos, en tanto están reconocidos en
la Constitución de la República y también
en legislación electoral, generando cierto
tipo de confusión a la hora de activar un
mecanismo u otro, pues en esencia, los
derechos ciudadanos y, particularmente,
los derechos políticos poseen relevancia
constitucional, entonces, ¿cómo saber
cuándo debemos activar la jurisdicción
electoral y cuándo la jurisdicción
constitucional?
La jurisprudencia electoral es específica
del ámbito electoral centrándose en la
legalidad y equidad de las elecciones
como elemento principal, es decir, cuando
la defensa del derecho presuntamente
conculcado gira en torno a un interés
particular de la competencia electoral,
se debe ejercer la defensa bajo los
mecanismos determinados en materia
electoral. En contraste, la jurisprudencia
constitucional abarca todo el sistema
de derechos y garantías fundamentales
establecidos en la Constitución y se aplica
a un rango más amplio de situaciones, por
ende, sobrepasa a lo que es eminentemente
un proceso eleccionario.
En El Salvador, los mecanismos de defensa
de los derechos políticos por la vía de la
legislación e institucionalidad electoral
no son tan amplios, circunscribiéndose
prácticamente a la actividad derivada del
proceso electoral, provocando la búsqueda
ciudadana de justicia electoral por la vía
de mecanismos de justicia constitucional
mediante procesos de amparo y/o de
inconstitucionalidad ante la Sala de lo
Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia. La jurisprudencia electoral formal
es emitida por órganos especializados
en Derecho Electoral, como ya se dijo,
mientras la jurisprudencia constitucional
proviene de tribunales con autoridad
para interpretar la Constitución de forma
general, en países distintos a El Salvador,
incluso existen Tribunales Constitucionales
independientes encargados de tal labor.
Finalmente, para evitar cualquier
confusión, y aunque ambas jurisprudencias
defienden derechos ciudadanos de
relevancia constitucional, lo hacen
en entornos diferentes y con enfoques
distintos: la jurisprudencia electoral es
específica en el contexto del proceso
electoral y todos sus elementos, calendario
electoral, inscripción de candidatos,
sufragio en sus dimensiones activa y
pasiva, entre otros; y, la jurisprudencia
constitucional en el marco general de la
protección de los derechos fundamentales
según la Constitución.
La justicia electoral como instrumento de la política partidista: El Lawfare Electoral
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Es un término que combina las palabras
“law” ley y “warfare” guerra, se refiere al
uso estratégico y abusivo de los sistemas
legales y judiciales para alcanzar objetivos
políticos, económicos o militares, en
lugar de emplear la fuerza militar o la
violencia directa. El lawfare utiliza la ley
como una herramienta para desestabilizar,
desacreditar o debilitar a un adversario.
Según Juan Carlos Abréu y Abréu (2023),
el concepto describe un método de guerra
no convencional, en donde la ley es
usada como un medio para conseguir un
objetivo de tipo militar, similar al que se
utilizó en Unrestricted Warfare, el cual fue
un libro sobre estrategia militar de 1999.
Posteriormente, el concepto fue
manejado en ámbitos diferentes por las
Fuerzas Armadas Estadounidenses, tras la
publicación de un artículo escrito por el
general Charles Dunlap.
En su ensayo, Dunlap (2011): a) afirmó que
“la guerra jurídica, es decir, el uso de la ley
como arma de guerra, es la característica
más reciente del combate del siglo
XXI”; b) ofreció una segunda definición,
ligeramente diferente, afirmando que “la
guerra jurídica describe un método de
guerra donde la ley se utiliza como un
medio para realizar un objetivo militar”;
y, c) en ensayos posteriores (2017), adoptó
una tercera, y de nuevo una definición
El Lawfare
Fuente: https://transparenciaelectoral.org
Foto 1
Tribunal Supremo Electoral comienza el escrutinio para definir diputados de El Salvador
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ligeramente diferente, definiendo la guerra
jurídica como “la estrategia de usar, o usar
mal, la ley como sustituto de los medios
militares tradicionales para lograr un objetivo
de guerra”.
Es importante tener en cuenta que estas
tres definiciones de lawfare son neutrales
en cuanto al valor. Definida como tal,
la guerra jurídica no es intrínsecamente
ni buena ni mala, pero puede, como
con la mayoría de las otras armas, ser
“empuñada por cualquiera de los lados
en una beligerancia” y utilizada “para
buenos o malos propósitos, dependiendo
de la mentalidad de quienes la manejan”.
Dicho esto, uno de los retos es determinar
cuáles son los componentes del lawfare,
pues es un término relativamente nuevo,
en donde el pensamiento más que
la traducción del vocablo, confluyen
tres grandes conceptos: el derecho,
la guerra y la política. Para algunos
autores, como Jaime Humberto Gándara
Pizarro y Fabián Humberto Gándara
Pizarro (2021), su implementación va
acompañada de otros elementos, los
que se detallan a continuación:
a) Timing político: hace referencia a la
estrategia impulsada en un determinado
contexto político, dirigida de forma
vertical por quienes se encuentran
en las altas esferas del poder político
hacia la persona o grupo de personas
consideradas enemigos. Este contexto,
se sitúa en épocas electorales por el
coste político de cara a los puestos de
poder ser elegidos de forma pública.
b) Reorganización del aparato judicial:
consiste en aquella vinculación entre
el poder político y el judicial -elemento
fundamental para la denominación
de lawfare- donde las élites, quienes
conforman el establishment, sitúan en
espacios estratégicos a técnicos, por
lo general abogados, jueces, fiscales,
serviles a sus intereses; y, la finalidad
reside en el ataque orquestado hacia el
adversario político.
c) El doble rasero de la ley: corresponde
al proceso de selección de los casos
a los cuales investigar. Es decir, en
el espectro jurídico de casos válidos
para la investigación, se procede a
una discriminación, con la finalidad
de tramitar aquellos casos cuya mayor
repercusión sean los vinculados
directamente con los enemigos
políticos.
d) Medios de comunicación masivos y
concentrados: solidifican una estrategia
que ataque directamente al entorno
del enemigo político, damnificando
el aspecto laboral, social y familiar
de las víctimas, produciendo efectos
psicosociales que se convierten en la
evidencia nítida de una continua y
exacerbada campaña de desprestigio,
bajo el concepto de lucha en contra de
la corrupción. (pp. 276-278)
Se pueden argumentar más elementos
como componentes de lawfare (Ramires y
Frias, 2019). circunscribiéndolo al sujeto
y al objeto que se persigue, es decir,
el ejecutor y la motivación, siendo el
primero la persona o grupo político que
instrumentaliza el derecho con el propósito
explícito de crear efectos para obtener
una ventaja política sobre sus adversarios,
mediante la instauración de causas
judiciales que invaliden la participación,
La justicia electoral como instrumento de la política partidista: El Lawfare Electoral
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ya sea electoral o política. Y la motivación,
simplemente el interés político de afectar el
entorno de la víctima y la esencia del Estado
de derecho. Otras circunstancias generales,
pero también determinantes de la existencia
de lawfare son:
1. Instrumentalización del derecho: se
utiliza el derecho y los procedimientos
legales para perseguir objetivos
normalmente logrados a través de
medios no legales. Esto incluye
la presentación de demandas,
acusaciones penales o la creación de
normativas que afectan al adversario.
2. Desestabilización política:
a menudo se emplea, mediante
sentencias o resoluciones judiciales
para desestabilizar a líderes políticos,
movimientos sociales o partidos
opositores; puede incluir acusaciones
de corrupción, violaciones legales o
abusos de poder.
3. Estrategia judicial: los procesos
judiciales se convierten en herramientas
para alcanzar fines políticos, las
acusaciones pueden ser amplificadas
o manipuladas para lograr un impacto
mediático o político.
4. Uso de procedimientos legales:
puede involucrar el uso de
juicios, investigaciones, sanciones
administrativas o la aplicación de
regulaciones legales que tienen un
impacto significativo en la reputación y
la operatividad del adversario.
En El Salvador se puede decir que ha
existido lawfare electoral, particularmente,
en aquellos casos en los que a través de
resoluciones judiciales se buscó impedir
la participación de contendientes en
procesos electorales; un ejemplo de ello,
es lo ocurrido en el 2019, en la primera
elección presidencial en la que compitió
Nayib Bukele.
En este contexto, en el año 2018 luego
de la expulsión de Nayib Bukele del
Frente Farabundo Martí para la Liberación
Nacional (FMLN), muchos de los
elementos señalados se hicieron evidentes
en el entorno jurídico político de El
Salvador. Por mencionar uno de ellos,
quienes se encontraban en los cargos de
la Sala de lo Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia, así como del Tribunal
Supremo Electoral, eran funcionarios
elegidos, precisamente, por fuerzas
políticas del status quo de la época,
cuando el ancien régime era dominado
por los dos partidos mayoritarios Alianza
Republicana Nacionalista (ARENA) y
el FMLN; ambos habían gobernado El
Salvador durante los últimos 30 años.
ARENA 20 años consecutivos, de 1989
a 2009, y el FMLN 10 años, de 2009 a
2019. Uno y otro se disputarían el nuevo
período de 2019 a 2024. En su modelo
bipartidista no había espacio para una
tercera opción. Por lo que la figura
disruptiva de Nayib Bukele y su amplio
respaldo popular, demostrado cuando
recogió 200.000 firmas para formar su
partido Nuevas Ideas en solo 72 horas,
levantó las alarmas en ambos partidos.
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Las aspiraciones presidenciales de Nayib
Bukele y, mayormente de la población,
que lo quería como candidato, tuvo un
camino difícil. Tras haber sido expulsado
del partido donde militaba, mientras era
alcalde de San Salvador, Bukele decidió
fundar un movimiento político sin
precedentes. En un hito histórico dentro
de la política salvadoreña, instituyó el
movimiento Nuevas Ideas, cumpliendo
los pasos necesarios para convertirse
en partido político; en solo tres días se
recogieron más de 200.000 firmas en
90 puntos colocados a lo largo del país,
superando con creces las 50.000 firmas
requeridas para legalizar e inscribir un
partido político.
Los libros con las firmas fueron presentados
oportunamente al Tribunal Supremo
Electoral (TSE), órgano que debía proceder
con la verificación y, en consecuencia,
con la inscripción de Nuevas Ideas, así
Nayib podría competir por la Presidencia
de la República con dicha bandera.
Bukele cumplía con todos los requisitos
establecidos por la Constitución y la
legislación vigente para postularse como
candidato presidencial; sin embargo,
a diferencia de las candidaturas a
diputaciones en la Asamblea Legislativa
-donde se permiten postulaciones no
partidarias-, para aspirar a la Presidencia
de la República es obligatorio estar afiliado
a un partido político debidamente inscrito
y reconocido legalmente en el país.
Por ello la gente se volcó masivamente
a estampar sus firmas en la fundación
de Nuevas Ideas; sin embargo el
procedimiento se vio entorpecido por una
deliberada demora en la verificación de
dichas firmas por parte del TSE, lo que
provocó una ralentización significativa
en el avance del proceso. Aunque la vida
jurídica del partido inició el 24 de agosto
de 2018, la fecha límite para convocar a
elecciones internas venció el 03 de abril
de ese año. Nuevas Ideas, sin ser un
partido legalizado, convocó a elecciones;
no obstante, el TSE declaró improcedente
la convocatoria y no los dejó competir.
Ante tal situación, Nayib Bukele realizó
una alianza estratégica con el partido
Cambio Democrático (CD). Como se
recoge en el artículo titulado “Nayib Bukele
se inscribirá en Cambio Democrático”
correspondiente a la sección “Política”
de Diario El Faro; en una rueda de prensa
el 22 de junio de 2018, Juan José Martel,
quien fungía como secretario general,
y, además, diputado electo por dicho
partido, expresó lo siguiente:
Él va a ser candidato después que lo elija
la base del partido en las elecciones
primarias. Él se va a someter a los
estatutos del partido, se va a inscribir
en el partido como corresponde, se va
a inscribir como candidato en Cambio
Democrático.
El partido CD era una formación de
izquierda democrática, cuyos orígenes
se remontan a finales de los años 1980,
cuando los líderes del Frente Democrático
Revolucionario (FDR) regresaron del
exilio en 1987 gracias a los Acuerdos de
Esquipulas II, abriendo espacios para las
La cancelación del partido Cambio Democrático
La justicia electoral como instrumento de la política partidista: El Lawfare Electoral
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actividades político-electorales, dentro de
los conflictos militares tanto en Nicaragua
como en El Salvador.
Los dirigentes de los partidos políticos
Movimiento Nacional Revolucionario
(MNR), de ideología socialdemócrata y
el Movimiento Popular Social Cristiano
(MPSC), se incorporaron a la contienda
política una vez regularizado su estatus
legal en el entonces Consejo Central de
Elecciones y junto con el recién fundado
Partido Social Demócrata (PSD) formaron
la coalición Convergencia Democrática,
la cual con la fórmula Guillermo Manuel
Ungo, del MNR y Mario Reni Roldán,
del PSD, participaron en las Elecciones
Presidenciales de 1989.
Por las mismas contradicciones al seno
de la Convergencia Democrática, el MNR
salió de aquella e ingresó el partido Unión
Democrática Nacionalista (UDN), que era
la fachada legal del Partido Comunista.
Con el correr de los años y consumado
el retiro del MNR, dicha coalición fusionó
los partidos que la integraron y después
de varios procesos electorales en los que
ganaban una mínima representación
legislativa, pasaron a llamarse Centro
Democrático Unido (CDU) y, finalmente, CD.
El umbral de cancelación de los partidos
políticos ha cambiado en El Salvador. En
el Código Electoral vigente hasta el año
1988, se requería que un partido obtuviera
al menos el 0.5 por ciento de los votos
válidos emitidos en la elección en la que
hubiese participado, fuesen presidenciales
o legislativas. El Código Electoral emitido
en 1992, pero cuya vigencia comenzó en
1993, elevó significativamente el umbral
de inscripción de nuevos partidos al 3 por
ciento en la última Elección Presidencial
y para la cancelación al tres por ciento
de la última elección en las que hubiese
participado.
Luego de la cancelación de partidos
históricos como el Partido de Conciliación
Nacional (PCN) y del Partido Demócrata
Cristiano (PDC), ambas fuerzas políticas
emprendieron diversas batallas jurídicas
a través de procesos de amparo,
convirtiéndose en Partido de Concertación
Nacional y Partido de la Esperanza,
respectivamente; como una medida para
mantener su existencia en la vida jurídica,
lograron influencia considerable en la
Asamblea Legislativa modificando el
umbral a 50.000 firmas para la inscripción
de un nuevo partido y 50.000 votos para
la cancelación, tomando como base la
participación en Elecciones Legislativas.
Además de modificar el umbral, legislaron
una causal de exclusión para garantizar
su permanencia en el espectro político:
aunque no alcanzaran la cantidad de votos
requeridos, para mantener su registro, el
hecho de obtener al menos un diputado
electo para la Asamblea Legislativa, con
su escaño representaría la salvación del
partido. La norma aún sigue vigente y
no se puede cancelar a ningún partido
político si tiene un diputado electo.
Bajo esas nuevas reglas, CD participó en
las Elecciones Legislativas y Municipales
de 2015, en las cuales no obtuvo ningún
diputado ni alcanzó el umbral de votos
necesarios para mantener su registro,
por lo que automáticamente procedió su
cancelación en el TSE. No obstante, en una
interpretación del principio constitucional
del pluralismo democrático reconocido
en el artículo 85 de la Constitución,
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JUSTICIA ELECTORAL Y DEMOCRACIA
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y haciendo uso de ese mecanismo de
Control Difuso de constitucionalidad
otorgado a los jueces, los magistrados del
TSE decidieron que tanto el partido CD,
como otros en igual situación, no deberían
ser cancelados y se les mantuvo el registro.
Dicha condición legal permitió al CD
participar en las Elecciones Legislativas y
Municipales de 2018 y ganar un diputado
a la Asamblea Legislativa. Durante los años
en los que las pandillas ejercían su poder
en el territorio nacional y las acciones
del gobierno y la Fiscalía General de la
República enfrentaban serios obstáculos
-mientras lograban la captura y envío
a los tribunales para el enjuiciamiento
de sus miembros y cabecillas- pues
se veían burladas dada la colusión de
algunos jueces y abogados, quienes
aprovechando el principio del Control
Difuso de constitucionalidad declaraban
inaplicables las normas reguladoras de sus
ilícitos penales, permitiendo la libertad de
esos delincuentes.
Con el fin de evitar ese recurso y
cerrar ese mecanismo que facilitaba
“legalmente” la liberación de los
imputados por actos criminales, la
Asamblea Legislativa, mediante el Decreto
Legislativo Nro. 45 del 06 de julio de
2006, publicado en el Diario Oficial
Nro. 143, del Tomo 372, del 07 de agosto
de 2006, reformó el artículo 77 de la
Ley de Procedimientos Constitucionales,
estableciendo que la declaratoria de
inaplicabilidad pronunciada por un
juzgado o tribunal se deberá remitir a
la Sala de lo Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia (Art. 77-E) con el fin
de determinar la constitucionalidad o no
de dicha declaratoria. La Sala tiene 15
días hábiles para resolver. Ese plazo podrá
ser prorrogado, una sola vez, mediante
resolución motivada y no podrá exceder
de los 10 días hábiles, quedando el texto
de los artículos reformados de la siguiente
manera:
Remisión de Certificación de la Sentencia
Art. 77-E LPrCn.
Una vez pronunciada sentencia
interlocutoria o definitiva por la que
se declara la inaplicabilidad de una
ley, disposición o acto, el juzgado o
tribunal respectivo, deberá remitir el
mismo día, certificación de la misma, a
la Sala de lo Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia.
Declaratoria de Inconstitucionalidad
Art. 77-F LPrCn.
La remisión de la declaratoria
de inaplicabilidad constituye un
requerimiento para que la Sala de lo
Constitucional, determine en sentencia
definitiva la constitucionalidad o no de
la declaratoria emitida por los tribunales
ordinarios, para lo cual contará con
quince días hábiles. Dentro de dicho
plazo la Sala de lo Constitucional,
deberá resolver y notificar su sentencia
definitiva.
Transcurrido el plazo anterior, la Sala de
lo Constitucional mediante resolución
motivada, podrá prorrogar por una sola
vez el plazo establecido en el inciso
anterior, plazo que, en ningún caso,
podrá exceder de diez días hábiles. (Ley
de Procedimientos Constitucionales de
El Salvador, publicada en el Diario Oficial
Nº 15, Tomo Nº 186, de fecha 22 de enero
de 1960, y sus posteriores reformas)
La justicia electoral como instrumento de la política partidista: El Lawfare Electoral
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La norma citada deja claridad cuando se
está frente a un caso como la declaratoria
de inaplicabilidad de una ley, acto o
disposición, como fue el caso del CD;
luego de haber sido enviada la resolución
por el TSE, la Sala de lo Constitucional
tenía un plazo máximo de 25 días para
resolverlo de manera definitiva.
Dicha inaplicabilidad emitida por el
TSE en el caso del CD tiene fecha 13 de
octubre de 2015, es decir, la Sala debió
haberla resuelto en noviembre de ese
año; sin embargo, la resolución del caso
tiene fecha 10 de julio de 2018, bajo
referencia de Inconstitucionalidad 64-
2015/102-2015/103-2015, en cuya parte
resolutiva omiten la fecha de cuando
dicha declaratoria fue recibida en la Sala.
No cabe ninguna duda que la Sala de lo
Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia -período 2009-2018- violó la Ley
de Procedimientos Constitucionales, al
abocarse a una causa ya fenecida.
Cabe precisar que, en dicha resolución al
final de la parte expositiva se incorpora un
párrafo que dice:
Es del conocimiento público que
actualmente, el partido político CD
cuenta con un Diputado en la Asamblea
Legislativa, situación sobre la cual esta
Sala considera que será el TSE quien
adopte las decisiones pertinentes.”
Sin duda, el clamor público por la
actuación de la Sala, al desempolvar
una causa fenecida, constituía una
responsabilidad la cual los cinco
magistrados integrantes de dicha sala
no querían asumir ellos solos, por ello
transmitieron a los magistrados del
TSE la responsabilidad directa de la
cancelación del CD que constituía a
toda costa un fin político.
En efecto, la Ley de Partidos Políticos en
su artículo 47 establece las siete causales
para la cancelación de un partido,
pero en su inciso final afirma: “En todo
caso, ningún partido político podrá ser
cancelado si cuenta con representación
legislativa de al menos un Diputado en
la Asamblea Legislativa”. Precisamente,
ese supuesto de exclusión se adecuaba
a la realidad, el CD tenía un diputado
en la Asamblea Legislativa, el señor Juan
José Martel. La resolución del Tribunal
Supremo Electoral de cancelar al CD no
contó con el respaldo de uno de sus cinco
magistrados, el Dr. Miguel Ángel Cardoza,
quien razonó su voto en contra, colocando
a los cuatro magistrados restantes del TSE
junto a los cinco magistrados de la Sala de
lo Constitucional en una posición donde,
más adelante, el representante legal del
CD los denunciaría en la Fiscalía General
de la República por el cometimiento del
delito de prevaricato.
¿Cuál era ese objetivo político que motivó
la cancelación del CD, quedando en las
memorias de nuestro Derecho Electoral
como un caso de antología? Solo una
razón llevó a esos nueve funcionarios a
cometer dicho atropello: impedir que el
candidato Nayib Bukele participara en
las Elecciones Presidenciales del 04 de
febrero de 2019.
Ya se habían ensayado múltiples medidas
para inhabilitarlo, procesos judiciales (caso
La Prensa Gráfica) juicios administrativos
en la Sección de Probidad de la Corte
Suprema de Justicia, incluyendo la de no
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permitirle participar con la bandera de su
propio partido Nuevas Ideas, incluso en
meses previos a las elecciones, se filtró
el audio de un diputado de ARENA, en
el que se decía que debía detenerse la
candidatura de Bukele utilizando a la
Fiscalía General de la República, como
una forma desesperada para inhabilitarlo.
Al haberse inscrito como candidato
presidencial en el partido Cambio
Democrático y estar a pocos días de ser
ratificado en las elecciones internas, su
boleto hacia las Elecciones Generales
de febrero 2019 estaba asegurado.
Cambio Democrático, a pesar de ser un
partido pequeño, poseía una trayectoria
atractiva para Bukele, pues él buscaba
una plataforma política no tradicional
y así promover su mensaje de cambio y
postura antisistema. La materialización de
la candidatura, la cancelación del CD, en
julio de 2018, representó un golpe a las
aspiraciones del entonces precandidato.
Fue una jugada sucia del sistema, una
medida desesperada eliminando esa
posibilidad a toda costa; la consigna del
establishment de esa época era evitar
la participación de Bukele, aunque
para ellos se mancillara la imagen de
dos instituciones constitucionales, que
deberían dar seguridad y credibilidad al
sistema: la Sala de lo Constitucional y el
TSE. La historia continuó su decurso y, en
este caso, sabemos cuál fue su final.
La decisión del TSE de cancelar la
inscripción de Cambio Democrático
estuvo basada en un fallo ambiguo por
parte de la Sala de lo Constitucional, donde
no se analizó la continuación de la vida
jurídica de dicho partido, sino más bien se
sometió a control de constitucionalidad
el artículo 47 inciso 1° de la Ley de
Partidos Políticos, específicamente el
numeral segundo de tal fallo, en el que
se establece el supuesto imperativo que
tomó la autoridad electoral para ejecutar
la cancelación:
Sobreséese en el presente proceso
respecto del art. 47 inc. 1° letra c LPP
por la aparente vulneración al art. 72
ords. 1° y 2° Cn., porque las supuestas
resoluciones finales de inaplicación
de 13-X-2015, cuya certificación fue
remitida a esta sala, son inexistentes;
por lo que el TSE deberá emitir la
resolución correspondiente en cada
uno de los procesos de cancelación
de partidos políticos, conforme a los
parámetros contenidos en esta sentencia
(Sentencia de Inconstitucionalidad 64-
2015/102-2015/103-2015, 2018).
Hubo muchos críticos de la decisión,
incluidos expertos legales y políticos,
quienes señalaron que la cancelación
del partido se produjo tres años después
de los comicios en cuestión, haciendo
sospechosa la motivación detrás de la
acción del TSE; en su voto en contra
razonado, Miguel Ángel Cardoza
determinó que la demora de la Sala de
lo Constitucional para realizar el control
constitucional no podía ser imputable
al CD, habiendo ya participado en las
Elecciones Legislativas de 2018. La
voluntad popular expresada en las urnas
le había dado un diputado a dicho
partido, por lo que a su criterio el análisis
de cancelación ya no podía hacerse solo
con base en los resultados de 2015.
La justicia electoral como instrumento de la política partidista: El Lawfare Electoral
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Además, se argumentó que la ley
no obligaba al TSE a cancelar
automáticamente un partido por no
alcanzar el umbral de 50.000 votos; al
contrario, daba lugar a interpretaciones
más flexibles. Esta demora en la aplicación
de la normativa dejó en evidencia lo
que todos apuntaban: la decisión estaba
relacionada directamente con la entrada
de Nayib Bukele al partido y su intención
de usarla como plataforma para su
candidatura presidencial.
Una de las principales críticas al TSE fue
la arbitrariedad y la motivación política
de la decisión. Los defensores del partido
argumentaron que el Tribunal no había
actuado de la misma manera con otros
partidos, los cuales habían estado en
situaciones similares en el pasado y se
permitió que continuaran operando. Esto
generó una percepción de parcialidad
política por parte del TSE, en detrimento
de Bukele, y una enorme cantidad de
ciudadanos, quienes se habían convertido
en sus seguidores.
La situación, sin lugar a dudas, se
constituye como un ejemplo de lawfare
electoral, pues el concepto se refiere al
uso de mecanismos legales y judiciales
con el fin de debilitar, deslegitimar o
bloquear a actores políticos opositores.
En este caso, la cancelación del partido
Cambio Democrático fue evidentemente
un intento de impedir a Bukele participar
en las elecciones, a pesar de tratar de
esconder la decisión desde un punto de
vista jurídico, justificando aquella en
una sentencia derivada de la Sala de lo
Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia, cuyos exmagistrados - aún hoy-
niegan haber ordenado al TSE efectuar
la cancelación. Tal actuación violentó
principios inherentes del Derecho
Electoral, como el de la conservación de
los actos válidamente celebrados, pues en
las Elecciones de 2018 el partido obtuvo
legalmente y, en cumplimiento de todas
las reglas establecidas, la diputación de
Juan José Martel.
El caso de Nayib Bukele y Cambio
Democrático encaja dentro de un
concepto amplio de lawfare electoral,
siendo el uso de las instituciones judiciales
y electorales como herramientas para
influir en los resultados de los procesos
democráticos. Este fenómeno no es
exclusivo de El Salvador, sino que se ha
observado en otras partes del mundo,
donde los gobiernos o los actores políticos
con acceso al poder judicial utilizan
recursos legales para descalificar, debilitar
o eliminar competidores.
Puede afectar a políticos de diversas
corrientes ideológicas y de distintos países,
de tal modo, se puede citar los casos como
el de Lula da Silva, ocurrido en Brasil en
el año 2018, cuando fue encarcelado bajo
cargos de corrupción y lavado de dinero
con relación al escándalo de Operação
Lava Jato. Mientras Lula lideraba las
encuestas como candidato favorito para
las Elecciones Presidenciales de ese año,
el Tribunal Superior Electoral de Brasil
inhabilitó su candidatura debido a su
condena, basada en pruebas que luego
fueron cuestionadas. En marzo de 2021,
el Tribunal Supremo de Brasil anuló las
condenas, argumentando que el Tribunal
que lo había juzgado no tenía jurisdicción
sobre el caso, reavivando las críticas
sobre el uso de la justicia para impedir su
participación en las elecciones.
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En Venezuela, el líder opositor Leopoldo
López fue encarcelado en 2014 bajo
cargos de incitar a la violencia durante
protestas antigubernamentales contra
el régimen de Nicolás Maduro; además
condenado a casi 14 años de prisión,
inhabilitándolo para postularse a cargos
públicos. Ese caso ha sido visto como un
claro ejemplo de lawfare electoral, donde
el gobierno venezolano utilizó el sistema
judicial para deshacerse de un oponente
político potencialmente fuerte.
Volviendo al caso de Nayib Bukele y el
CD, las acciones legales o judiciales no se
centraron en acusaciones de corrupción
por el ejercicio de éste como alcalde de
la Capital o algún tipo de irregularidades
graves, sino en tecnicismos y normativas,
particularmente de una sentencia
de la Sala de lo Constitucional y la
decisión posteriormente adoptada por el
Tribunal Supremo Electoral, las cuales
fueron aplicadas de manera selectiva
y desproporcionada para alcanzar el
objetivo político. La cancelación del
CD en ese momento clave, además de
ser una injusticia, socavó la confianza
y credibilidad de las instituciones
democráticas involucradas en ello.
El lawfare electoral se convirtió en un
instrumento de búsqueda desesperada
para perpetuar el poder del ancien
régime implementado por los partidos
tradicionales salvadoreños, los que
habían electo a los magistrados tanto de
la Sala de lo Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia, como a los del
Tribunal Supremo Electoral, permitiendo
que ambas instituciones concebidas en
un diseño institucional democrático,
bloquearan a su adversario sin necesidad
de ganar en las urnas, sino mediante el
uso de los tribunales y la institucionalidad.
Aunque Nayib Bukele finalmente logró
sortear aquel obstáculo y postularse bajo
la bandera de la Gran Alianza por la
Unidad Nacional (GANA), la cancelación
de Cambio Democrático generó un fuerte
debate acerca de la imparcialidad del TSE
y sobre la influencia que ciertos sectores
políticos tenían sobre las instituciones
del país.
Ese episodio de cancelación del partido
Cambio Democrático y la posterior victoria
de Nayib Bukele en las elecciones de
2019 dejaron varias lecciones importantes
para la política salvadoreña. En primer
lugar, puso de manifiesto las tensiones
entre las instituciones electorales y los
nuevos movimientos políticos, los cuales
a menudo eran vistos como una amenaza
por los actores tradicionales. El caso
también subrayó la importancia de la
imparcialidad en los órganos encargados
de supervisar los procesos democráticos,
particularmente los procesos electorales,
pues cualquier percepción de parcialidad
puede socavar la legitimidad de las
elecciones.
En este caso, el uso del lawfare electoral
mostró cómo los sistemas legales
pueden ser manipulados para servir a
intereses políticos específicos, generando
preocupación sobre el estado de las
instituciones democráticas en El Salvador,
especialmente en la composición del
Tribunal Supremo Electoral y la elección
de tres de sus magistrados mediante ternas
propuestas por los partidos políticos que
obtuvieron los tres mejores resultados
en la última elección presidencial. El
episodio recalcó la vulnerabilidad de los
La justicia electoral como instrumento de la política partidista: El Lawfare Electoral
Félix Ulloa Garay
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sistemas políticos cuando las instituciones
son percibidas como parcializadas o
sujetas a influencia política, siendo el
reto establecer mejoras oportunas a dicho
sistema.
Es decir, en países donde las “3J” del
Derecho Electoral no están desarrolladas
o, peor aún, ni siquiera existen, se
vuelve susceptible que otros organismos
pretendan involucrarse en las decisiones
sobre cuestiones meramente electorales.
En el ejemplo salvadoreño, la intromisión
directa fue de la Sala de lo Constitucional,
emitiendo la sentencia de un proceso que
debió haber sido fenecido, como parangón
para la cancelación del partido político
CD. En otras latitudes, la intromisión
procede de tribunales contenciosos
administrativos, que pretenden controlar
la actividad, actos y actuaciones
electorales de la autoridad específica; no
obstante, el lawfare es susceptible de ser
utilizado también en tribunales penales,
civiles e incluso familiares para lograr su
cometido.
Lo anterior deja en claro la urgencia
del diseño e implementación de un
verdadero sistema de justicia electoral,
donde se encuentre definida la estructura
jerárquica de los tribunales que impartirán
justicia electoral, preferiblemente no
con tribunales de instancia única, sino
al menos de dos instancias; así las
decisiones tomadas por jueces a quo
podrían ser controladas y revisadas por
un superior jerárquico conocedor en la
materia, capaz de garantizar resoluciones
debidamente fundamentadas, en respeto
a los principios doctrinarios importantes
para la justicia electoral.
El funcionamiento de tribunales electorales
debe tener características distintas a los
tribunales ordinarios de otras materias
del Derecho, pues cada cierto tiempo
y de forma periódica los países entran
en el concurso democrático que son las
elecciones, en donde corre un calendario
electoral implacable, requiriendo mayor
celeridad y eficiencia en la resolución
de conflictos sometidos a la jurisdicción
electoral. La especialidad de la materia
lo amerita, no como una oportunidad
de aumentar la burocracia en el sector
justicia, sino como la tecnificación
lógica de una rama tan especializada
del Derecho, y además de la garantía
de un debido proceso y procedimientos
electorales con estándares mínimos, los
cuales validen elecciones, reconozcan
y protejan los derechos de las personas,
tanto de los contendientes como de los
votantes.
En El Salvador, el caso puesto de ejemplo
dejó prácticamente en indefensión a
varios actores, entre ellos, al partido CD y
su militancia, al diputado que había sido
electo para la legislatura 2018-2021, Juan
José Martel, al candidato presidencial
quien estaba listo a participar en las
internas; y, a los miles de simpatizantes
que en aquel momento ya habían tomado
la decisión de votar por Nayib Bukele.
Todos ellos tuvieron que esperar a otro
partido que le abriera las puertas a su
candidato para competir. Esa indefensión
fue evidente, tristemente aún hoy no
existe otra instancia para impugnar
las decisiones tomadas por el Tribunal
Supremo Electoral.
En materia electoral el diseño de los
medios de impugnación salvadoreños es
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Número 9 Año 8 Julio 2025 e- ISSN: 2960-8155
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casi arcaico, pues prácticamente proceden
la revocatoria, la nulidad y la revisión, que
serán ante el mismo Tribunal Supremo
Electoral que emite la decisión, o bien por
él o por sus organismos temporales, y la
apelación se vuelve imposible dado que
el TSE no tiene un superior jerárquico que
las resuelva. Eso también ha provocado
la búsqueda de solución en la justicia
constitucional, la cual no es especializada
en materia electoral, pero ha ampliado
su espectro de defensa de derechos
constitucionales, hasta inmiscuirse en
situaciones exclusivamente electorales y
que pudiesen ser ventiladas en instancias
adecuadas, pero en El Salvador no existen.
Lo anterior se sostiene por la gran cantidad
de procesos de amparo presentados ante
la Sala de lo Constitucional, en donde
ciudadanos han tratado de hacer valer
sus derechos políticos -muchas veces
violentados- en los procesos internos de
los propios partidos, o en otros casos por
el mismo Tribunal Supremo Electoral, que
no permitió competir como candidatos
no partidarios a ciertas personas, quienes
aparentemente cumplían todos los
requisitos para presentar candidaturas y
la justicia constitucional obvió revisar las
transgresiones en las que pudo incurrir el
TSE.
Al existir una concentración del sistema
de justicia electoral en una sola institución
como en el caso salvadoreño, se corre el
riesgo que la discrecionalidad sea una
herramienta para perjudicar candidatos
y partidos, pues una sola institución, sin
otra capaz de controlarla o de revertir sus
decisiones en el marco de la legalidad,
propicia la existencia de una especie
de súper poder electoral no supeditado
a ningún otro como debiese ser, pero el
cual no puede ser controlado en otras
instancias dentro de la misma justicia
electoral.
Tal situación no se escribe con el ánimo
de atacar la autonomía y especialidad
de órganos como el Tribunal Supremo
Electoral, pero debe llevar a la reflexión
y diseño de una institucionalidad en
la que esté presente la delegación y
descentralización de actividades, para
que no sea el mismo organismo el que
celebre las elecciones, el encargado de
contratar el personal, a las empresas
que implementan sistemas de votación,
entre otras actividades y además tenga
que resolver los conflictos entre los
contendientes o con las autoridades
electorales.
La evidencia del caso mencionado muestra
en forma empírica, y con la actualidad
requerida, cómo la institucionalidad
puede ser utilizada como lawfare, en
detrimento de la democracia misma,
pues si Nayib Bukele y quien escribe
estas líneas no hubiesen encontrado otro
partido político con el cual competir,
el establishment se habría impuesto a
la voluntad del soberano, evitando la
participación en la contienda electoral al
favorito en las encuestas.
La justicia electoral como instrumento de la política partidista: El Lawfare Electoral
Félix Ulloa Garay
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Propuesta contra el Lawfare Electoral
Ningún candidato estará exento de
ser víctima del lawfare para impedir
o entorpecer su candidatura; también
los mismos partidos políticos, como
agrupaciones de intereses diversos,
pueden ser víctimas de ello. De igual
forma, es imposible que el sistema
jurídico de un país sea inmune a la
instrumentalización de su institucionalidad
con fines de bloqueo o entorpecimiento
de sus adversarios.
Pero es a partir de trabajos como este,
donde se debe generar la reflexión y el
pensamiento crítico, además de construir
un escudo efectivo de la institucionalidad
en beneficio de la persona cuando actúa
como candidato o del grupo de personas
cuando actúan como partido político,
lejos de restringir la participación política,
maximizándola e incentivándola.
Lo contrario al lawfare en nuestros
sistemas políticos sería un funcionamiento
justo y legítimo del sistema judicial y legal
en los procesos políticos y electorales,
para nombrarlo o definirlo como justicia
imparcial, o simplemente Estado de
derecho. En tal contexto, las leyes y los
mecanismos judiciales se utilizan de
manera neutral y objetiva, garantizando
los derechos fundamentales de los
ciudadanos y de los actores políticos,
protegiéndolos de influencias indebidas.
A esto podemos sumar algunos elementos
como herramientas de combate contra el
lawfare electoral:
a) Independencia judicial auténtica: en
lugar de tribunales y sistemas judiciales
susceptibles, de ser utilizados como
herramientas de persecución política, la
independencia judicial implica jueces
y fiscales con actuación sin presiones
externas, sean políticas, económicas
o sociales. Las resoluciones, fallos y
sentencias se basan exclusivamente
en el derecho y en la evidencia,
sin influencias por parte de actores
políticos, económicos o del gobierno
de turno; el objetivo es garantizar
justicia sin sesgo.
b) Procesos judiciales transparentes
y justos: un sistema judicial contrario
al lawfare implica que todos los
individuos, incluyendo los políticos,
reciba juicios justos, en los que se
respeten sus derechos procesales.
Las investigaciones y los juicios se
desarrollan con transparencia y los
acusados tienen derecho a una defensa
adecuada, sin negarles recursos legales
por razones políticas. En estos casos,
no se utilizan tácticas judiciales para
manipular los resultados de elecciones
o eliminar a candidatos rivales.
c) Uso adecuado del poder judicial: en
lugar de usar el sistema judicial para
perseguir a adversarios políticos, se
respetan las competencias judiciales
y se previene su uso indebido. Los
casos donde se involucran políticos
son investigados de acuerdo con la
ley y cualquier acción legal se toma
solo cuando hay pruebas suficientes
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para justificar un proceso, eso evita
la presentación de acusaciones sin
fundamento con otros fines.
d) No interferencia en procesos
electorales: un sistema contrario al
lawfare implica no manipular o interferir
en los procesos electorales mediante el
uso del aparato judicial. Los partidos
políticos y sus candidatos tienen el
derecho a competir en igualdad de
condiciones y las reglas del juego son
las mismas para todos, sin excluir a
ciertos candidatos por motivos políticos
disfrazados de procesos judiciales.
e) Debate político libre y sin
interferencias judiciales: en el contexto
opuesto al lawfare, las elecciones y los
procesos políticos se desarrollan en un
marco en el que los debates políticos
son libres y se enfocan en las ideas y
propuestas, en lugar de condicionarse
por acciones judiciales manipuladas.
Las diferencias políticas se resuelven
en las urnas y en el campo del debate
democrático, sin utilizar la justicia para
silenciar a los oponentes. En las urnas
-con ese énfasis- no en los tribunales.
No se debe confundir el lawfare con la
persecución política o con fines políticos,
pues no se debe privar al sistema judicial
de un país de procesar casos de corrupción
de algún funcionario, escudándose en el
argumento de manipular el sistema de
justicia para evitar posibles candidaturas;
para eso están diseñadas cierto tipo de
inmunidades, algunas de relevancia
constitucional, lo cual no evitará llevar
ante la ley al funcionario o político
transgresor de forma efectiva ante la
justicia.
No obstante, cuando se juzga a políticos
por actos ilegales y corruptos de manera
justa, sin sesgos ni objetivos políticos
detrás, como en el caso de figuras
condenadas tras juicios transparentes
donde las pruebas son claras y las
decisiones judiciales se basan únicamente
en los hechos y en la ley, se construyen
sistemas democráticos sólidos.
La justicia electoral como instrumento de la política partidista: El Lawfare Electoral
Félix Ulloa Garay
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